2026年2月11日，德国总理默茨在比利时安特卫普举行的欧洲工业峰会上发表讲话

文/董一凡 王北北

编辑/胡艳芬

　　经过多轮内部争议与数次推迟，欧盟委员会近日正式推出了《工业加速器法案》。这份以“欧盟制造”为鲜明特色的政策框架，是欧盟在“去风险”与竞争力重塑原则下，推进产业振兴以及构建战略性行业实力基础的指导性政策框架。它一方面试图打造宽松监管与产业扶持的软硬件环境，另一方面又以规则为本土产业设置保护性门槛，也因此在欧盟内外都引发争议，被视为欧盟版《通胀削减法案》。

“再工业化”愿景与“时代转折”的交错

　　过去数十年间，在经济全球化浪潮中，欧洲受劳动力成本高企、跨国公司布局调整、经济结构转型等多重因素影响，长期陷入工业关停或产能外流的“去工业化”困境。自20世纪80年代以来，欧盟曾多次推出横向产业扶植政策与整体产业战略框架，试图推动再工业化进程，2012年、2017年、2020年欧盟委员会均提出过产业战略文件，但始终未能扭转工业收缩态势。

　　数据显示，20世纪80年代欧盟制造业占GDP比重接近30%，到2024年已大幅下滑至14.3%，制造业就业比重仅为18%。工业持续萎缩不仅带来经济层面的衰退，更引发社会与政治后果：欧洲地区发展失衡加剧，传统工业地带走向衰落，劳工阶层境遇下滑，社会阶层对立凸显，民众对极右翼势力的支持上升，进一步冲击了欧盟国家的社会凝聚力与政治稳定。欧盟委员会明确指出，工业衰退不仅是经济现实，也是关键的战略警示，对欧盟的长期繁荣和社会凝聚力形成结构性威胁。

　　地缘政治变局与全球产业变革交织，进一步放大了欧盟对“对外过度依赖”与国际经济地位弱化的担忧，这成为其强力扶持本土产业的核心动因。新冠疫情与俄乌冲突接连暴露欧盟在半导体、清洁能源产品、电池、药品等领域的高进口依赖，这些领域被欧盟视为战略脆弱点与自主发展短板，“再工业化”由此从经济议题升格为国家安全命题。

　　在经济安全框架下，欧盟希望通过壮大本土产业实现所谓“去风险”，在对外关系中掌握更多主动权。与此同时，欧盟对战略性行业面临的外部竞争压力倍感焦虑，2024年发布的“德拉吉报告”、2025年推出的竞争力指南针计划等，均将培育清洁能源产业、推动绿色转型作为塑造竞争力的核心抓手。

　　美国的产业政策转向，更是直接刺激欧盟加速推进产业自立自强。拜登政府时期，美国出台《通胀削减法案》《芯片与科学法案》，以补贴、市场和规则虹吸全球产业资本与工业投资，被欧盟视为抢夺自身产业基础的举措。特朗普再度执政后，虽叫停部分补贴政策，却以单边关税威胁、强迫欧盟接受贸易壁垒、做出产业投资与能源采购承诺等更直接的方式攫取经济利益。欧洲战略界普遍认为，尽管欧盟在经济、安全领域仍依赖美国，但长远来看，必须在防务、科技、能源、金融等领域强化自身实力、降低对美依赖，对美“去风险”已成为欧盟政界与学界的重要共识。

翻版《通胀削减法案》：以规则促进产业重振

　　从核心内容来看，《工业加速器法案》与美国《通胀削减法案》思路高度契合，均依托自身市场影响力，通过重塑价值链本土布局、优化投资规则等制度设计，扶持本土产业、提升价值链话语权，强化战略性产业的国际竞争力，具体包含三大核心举措。

　　第一，以公共采购为筹码，构筑本土产业保护壁垒。欧盟公共采购市场涵盖政府采购、公共补贴支持项目、基础设施建设等，是支撑绿色战略性产业发展的关键载体。《工业加速器法案》试图在这一市场建立规则壁垒，为欧盟制造业建立护城河。

　　法案强制引入“欧盟原产地”和“低碳”双重要求，在建筑、基础设施、汽车用钢、水泥、铝制品等能源密集型领域，将低碳标准和欧盟原产地标准作为最低强制性技术规范；建筑业、汽车业的公共采购项目需重点落实相关要求。成员国在设计与实施公共支持计划时，必须将欧盟原产地与低碳要求作为资格预审或授予标准，企业用车支持、新型乘用车二氧化碳排放绩效积分均与“欧盟制造”标准挂钩，未与欧盟签署贸易或投资协议的第三国企业，将被直接排除在招标范围之外。

　　第二，修订投资审查规则，打造技术和资本回流杠杆。《工业加速器法案》提出，欧盟在依托投资审查框架审核第三国投资的同时，针对部分战略性领域设置投资门槛与强制性条件。

　　法案规定：针对来自特定国家的外国投资者，若其母国在拟投资行业的全球市场占比超过40%，且单笔投资规模超过1亿欧元，相关投资项目须满足以下六项核心条件中的至少四项，方可获得批准。这些条件包括：外资股权不超过49%、必须与欧盟实体组建合资企业、向欧盟伙伴许可知识产权与专有技术、在欧盟投入不低于特定比例的研发资金、雇用的工会工人比例不低于50%、优先从欧盟采购至少30%的投入品以强化本地价值链。

　　欧盟声称，此类规定旨在避免“引进组装厂”，确保外来投资服务于欧盟供应链安全与经济安全，为本土产业提供全链条支撑。

　　第三，优化产业发展环境，削减制度性成本。简化审批、强化规则支持是欧盟产业政策的一贯重点，本次法案试图从两方面为企业投资减负增效。一是建立统一的数字化许可程序，成员国需推行精简的数字化的审批流程，主管机构统筹所有审批环节，在规定时限内做出决策，设立“一站式”对接机构，以提升审批效率；所有能源密集型产业脱碳项目均被认定为高战略意义项目，享受加速评估审批待遇。二是设立“工业制造加速区”，成员国需在境内指定至少一个加速区，集中布局战略部门工业项目；在加速区内发放“综合基准许可证”，大幅简化项目审批流程，同时成员国需开展能源需求分析、配套电网规划，保障能源基础设施匹配工业发展需求，形成产业集聚效应与规模经济。

振兴之路困难重重

　　《工业加速器法案》被欧盟视作撬动“欧盟制造”保护、吸引有效投资、推动工业复兴的关键杠杆，但法案自身存在争议、欧洲经济与能源面临着多重冲击，让其工业振兴愿景面临严峻挑战。

　　首先，欧盟内部分歧严重，政策推进充满不确定性。法案核心思路深受法国“产业保护”理念影响，得到欧盟委员会领导层支持，法国总统马克龙曾公开表示，欧洲要成为经济强者就需要保护措施与“欧洲优先”，但拒绝称之为“保护主义”。然而，法案遭到欧盟内部广泛反对，草案前后修改40次，欧委会内部9个总司对法案提出异议，认为其背离欧洲自由市场开放原则。

　　在成员国层面，德国、北欧国家、波罗的海国家等明确反对，认为“欧盟制造”优先会将合作伙伴排除出既有供应链合作体系，加剧企业竞争压力，易引发经贸报复，因此主张将政策重心放在优化营商环境、削减冗余监管上。由于法案落地需经成员国与欧洲议会批准，内部分歧将持续使部分领域政策的制定和推进充满变数。

　　其次，内外不利条件叠加，使工业复兴理想缺乏现实支撑。欧盟希望法案吸引投资，带来资金、技术、就业，带动上下游产业链发展，依托公共采购提升“欧盟制造”比重形成规模经济，但法案并未新增补贴支持。企业投资决策高度依赖综合成本与营商环境，欧盟正面临全球主要经济体的激烈竞争，本土新兴产业项目常因综合成本高、环境标准严苛、合格劳动力短缺等问题受阻，2025年瑞典“北方伏特”超级工厂项目因多重因素破产就是典型案例。

　　当前，美以对伊朗战争引发新一轮能源危机，欧盟委员会主席冯德莱恩透露，冲突导致欧盟天然气、石油价格分别上涨50%、27%，开战10天就让欧盟能源进口成本增加30亿欧元，进一步加剧了工业发展压力。

　　最后，“欧盟制造”优先极易引发贸易摩擦，冲击欧盟国际经贸布局。根据世贸组织规则，除安全因素外，市场与产品层面偏向本土企业属于制度性歧视，在投资领域设置强制技术转让等条款构成投资壁垒，违反最惠国待遇原则。据透露，在法案酝酿阶段，英国、土耳其等国已对其损害本国企业利益、冲击供应链稳定表达担忧。尽管法案给予欧盟关税同盟、欧洲经济区国家及与欧盟签署贸易投资协定的国家“欧盟制造”待遇，但德国等国仍担忧优质合作伙伴被排除在外。

　　欧盟内部普遍担忧，保护主义倾向会引发大规模贸易反制，导致欧盟与南共市、印度、澳大利亚等的自贸协定谈判受阻，削弱其全球经贸合作伙伴网络构建进程。

　　从“去工业化”到再工业化，欧盟试图以《工业加速器法案》实现战略突围，对标美国产业政策打造自身竞争优势。但内部分裂、成本高企、贸易风险三重掣肘，让这份法案的落地效果充满未知。欧洲工业能否真正重回增长轨道，不仅关乎欧盟经济与战略自主的未来，更将深刻影响全球产业链、供应链与国际经贸格局。

　　（董一凡系北京语言大学国别和区域研究院副研究员；王北北系北京语言大学外国语言文化学院（区域国别研究院）硕士研究生。本文系北京市社会科学基金规划项目“欧盟对外经济政策‘泛安全’趋势研究”（项目编号：25BJ03270）的阶段性研究成果）